『九色鹿』唐宋系列|《信息与权力：宋代的文书行政》(2)

“文书”后起，“行政”一词古已有之。既有两字连用之“共和行政”，亦有分用的“行其政事”“行其政令”等，都是推行政令之意。推行什么样的政令，又如何推行呢？《管子》云：“凡君国之重器，莫重于令。令重则君尊，君尊则国安。令轻则君卑，君卑则国危。故安国在乎尊君，尊君在乎行令。”又云：“明君察于治民之本，本莫要于令。故曰：亏令者死，益令者死，不行令者死，留令者死，不从令者死。五者死而无赦，惟令是视。”如此，令为治民而设，行政，就是行令，“惟令是视”，并以五死以行之。这样的行政过程，重在明法、行令，完备的文书制度只是手段，其中罕有“信息沟通”之义。通常所说的秦汉时期的“以文书御天下”“汉所以能制九州者，文书之力”，主要便是在强调政令的自上而下的推行。我们更应该关注的是作为决策结果的政令的形成，是在什么基础上形成的？
是不是正确的或合理的决策？政令作为决策的结果，最终是要由最基层的人员来推行和承担，而这个决策的形成是否考虑到来自最基层的信息？决策推行链条中每一个环节的地方官员亦有各自不同的信息，这些信息是否能及时达上，是否会成为影响决策的因素？
《巽》卦《象传》曰：“随风巽，君子以申命行事。”程颐解释说：“两风相重，随风也。随，相继之义。君子观重巽相继以顺之象，而以申命令，行政事。随与重，上下皆顺也。上顺下而出之，下顺上而从之，上下皆顺，重巽之义也。命令政事，顺理则合民心，而民顺从矣。”他提出申命令，行政事，须上下皆顺。这就涉及“令”之形成的问题，重点不在君，而在于理，要顺理，理顺则民顺。南宋时叶适发挥此说，严厉批评管子行令之说：
上之所欲未必是，逆而行之不可也；民之所欲未必是，顺而行之不可也；非顺非逆，理有必可行而行之者也；先之以开其所知也，后之以熟其所信也，申重谆悉，终于无不知也，斯行矣。命令之设，所以为民，非为君也，焉有未能生之而已杀之者乎？数术家暗于先王之大意，私其国以自与，以为是命令者，特为我而发，民所未喻而操制之术先焉，故始于欲尊君而行令而其甚也无所不用矣。
叶适说“命令之设，所以为民，非为君也”，所以既不能盲目地尊君而行令，也不能一味地顺民之欲，要顺理，因此君民上下要反复沟通，“申重谆悉，终于无不知也”，如此则令必行。这是一个行政过程，也是一个理想化的过程。实际过程中所成之令未必皆顺，推行不顺之令自然就不易。叶适论宋代县官难做，位卑责重，希望地方长官能够“因今之法度以行其政事之仁”。叶适之说是针对宋代格法之繁密，但“因今之法度以行其政事之仁”一语颇堪回味。当令之未成，要争取顺天理、民心，要沟通，这是一个复杂的决策过程；当令之成，不能尽顺天理民心，其推行时不能“以管子之言出令”，要“因今之法度以行其政事之仁”，至于如何“因”，又如何“行”，这又是一个复杂的行政过程。