邓小南：走向“活”的制度史——以宋朝信息渠道研究为例(9)

南宋史家李焘也说，“按察使多所举劾，人心不自安”。特别是当时州郡一级的中层官员，人人惶恐不安。这也让我们看到不同方式的信息收集在当时的深刻影响。
“制度文化”：制度运行的生态环境
第三个方面是由上述内容引发的一些思考，即所谓“制度文化”的问题。
尽管中央政府有各种各样的制度设计，但是我们也知道，这些制度的运作实态和它的设计初衷并不总是吻合的。这种状况是怎么造成的呢？当然与制度设计是否合理有关，我想也和制度运行时的政治文化生态有关。有很多制度规定中看不到的因素、内容，比如说关系网络、利益纠葛、不同角度的人对制度的理解以及他们所持的态度甚至谋虑，都与制度运行的方式和结果直接相关。这样一种错综的环境，笼罩于制度周边，渗透在制度执行过程中，说到底，是无所不在的、弥漫性的内外文化氛围，或许可以称之为“制度文化”。下面分两个方面来讲。
王安石曾经说：“制而用之存乎法，推而行之存乎人。”这种认识在中国古代很早就有了。实际情形确实如此，我们虽然讲的是制度法规，但制度是由人来操作，跟人的作为是分不开的。真正有意义的问题不在于当时是不是制定过这些制度，而是被称作制度的这些规则和程序在现实里是怎么实践并且发挥作用的， 当时的官僚体系怎么理解这套制度，以及当时的社会人群怎么感知这套制度。
南宋有个官员叫程珌，他给执政长官写了一份报告，说现在天下该做什么，利弊何在，这些谁都知道，都能说得出来；但是问题在于这些内容未必会向皇帝禀报，即便皇帝和朝廷知道，也不见得会调整制度，贯彻实施。
由此我们看到，言—闻—行，这之间构成一个链条，链条上的各个环节都有可能出现背离设计初衷的现象。所谓的“未必上闻”， 主要是指在言路关节上的次第筛选：一个消息报到某处，可能筛去 了一些，再往上报又被筛掉一些；而所谓“未必下行”，指的是朝 廷的态度与抉择，不一定会听取这些意见。在言和行之间，中间环节“闻”，正是信息上下的端点。链条的每一环节，都有处理有选择，有出于某种考虑的角度调整。这直接关系到信息的呈现方式。
人们的行为方式，会影响信息渠道的运行，但问题是否仅仅在于这些行为者？我们知道各种制度都需要实施条件，包括充分 的技术手段、可供比对的信息采集路径、适宜合理的抉择评判标准等。有些技术条件宋代确实受限制，不具备。更重要的是，信息的收集传布，并非纯粹的技术问题，从来都联系着判断决策及其背后的风险，包括体制性的风险，比如信息的闸门要开多大、管控的方式是什么；另外信息提供者、收集汇报者也会面临风险：体制内的官员对于行为方式的选择，首先会考虑个人仕宦所面临的前景和政治风险，所以跟信息呈递有关的官员都会进行预评估”，尽量有所把控。